试析公共事务跨域治理合作

晴格格

　　论文摘要 公共事务跨域治理合作机制作为一种新型的治理模式，强调政府组织、企业、非政府组织、公民之间的互动合作治理，在当今区域经济一体化进程中成为解决区域问题的有效模式。公共事务跨域治理合作区域与区域间合作的发展是行政协议产生发展的母体和推动力，本文主要基于区域政府行政协议的视角来展开讨论，分析行政协议存在的基础和现实发展状况并结合美国州际协定来看我国公共事务的跨域治理问题。

　　论文关键词 跨域治理 区域政府 行政协议

　　一、对公共事务跨区域治理的简要介绍

　　(一)概念界定

　　地方政府是公共事务跨区域治理的主体。地方政府间关系包括横向关系和纵向关系，而对公共事务进行跨区域治理更多涉及的是地方政府间的横向关系。横向关系主要表现为地方政府间的平行关系，即地方政府处于同一级别;也表现为地方政府间的斜向关系，即地方政府既不同级也不在同一地区。

　　地方政府跨域治理主要指，若干个横向地方政府之间基于面临的共同问题或为了达到共同的目的，根据达成的合作协议，把资源在这些若干地方政府所处的地区重新分配组合，以获得最大的经济效益和社会效益的行为。

　　(二)国内外研究的不同视角

　　基于国外的相关研究来看，对于跨域治理即地方政府之间的关系的研究主要从以下几个角度来看：(1)从财政学的视角来看，较早的文献是美国经济学家蒂伯特1956年发表的《地方支出的纯理论》中分析地方政府公共物品供给，研究了地方政府之间竞争与合作并存的关系。(2)从新制度经济学的视角来看，诺思在其著作《西方世界的兴起》、《经济史中的结构与变迁》、《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，各国家之间在经济上进行竞争的实质是制度层面的竞争。他认为政府的主要作用是在法律层面设计相关的制度安排和激励机制，以使组织的经济活动能够更有效率。(3)从竞争博弈理论的视角来看，研究地方政府合作的主要代表学者是美国哈佛大学教授布兰登伯格和耶鲁大学教授内尔布夫在《哈佛商业评论》发表的一篇论文中首次提出竞合理论，该理论提出地方政府为了推动所在地区的发展需要同其他地方政府之间进行合作。(4)20世纪80年代兴起的新公共管理运动，从新公共管理视角研究地方政府间的合作，最典型的例子就是美国地方政府之间签订的府际服务契约。国内对于区域公共管理的研究已经深入到一定的程度，在分析地方政府间的跨区域合作制度时，大多是从博弈论的视角分析地方政府间的经济联系，结合新制度主义经济学来研究。

　　(三)地方政府间跨区域公共事务治理的特征及核心

　　地方政府跨区域公共事务治理的特征有三点：一是合作的基础是不同地方政府之间依据的协议、章程或合同;二是进行合作的目的是为了解决面临的共同问题或实现共同利益的最大化;三是合作的对象是区域间的公共事务，核心是跨区域的公共物品。

　　地方政府虽然应承担提供公共物品的责任，但在跨区域合作治理公共事务中，地方政府首先代表的是本地区的利益，依靠单个地方政府解决跨区域公共事务往往缺乏动力。所以其它地方政府以及区域社会共同构成区域性公用资源治理的良好协作力量是十分必要的。跨域治理是要在合作区域内建立多元利益主体的协作治理机制，实现政府组织之间的合作以及推进政府组织与非政府组织之间的合作。

　　二、区域行政协议机制的存在基础和现实发展情况

　　(一)行政协议的基本概念

　　行政协议起源于罗马的“契约”之说，其需包含以下两项要素：首先是存在两个目的与内容皆不同的意思表示，其次是形成两个当事人间所意欲且具主观性质的两者间的权利义务关系，这是基于古罗马法的说法。其后我国行政法学者对于行政协议的定义基本上意同契约的说法，所以行政契约和协定基本上同行政协议的概念。

　　简单来讲，行政协议是行政机关之间就公共事务在平等协商基础上达成的公法性契约，协议的目的是“为了实现行政管理”，“双方或多方行政主体行使行政权力”，“并协商达成行政主体之间的合意的行政行为”。

　　(二)对行政协议的简要评价

　　行政协议不是传统意义上的军令状，与行政合同对比而言，具有过渡性，并符合现阶段特征。行政合同中的行政机关较之行政相对人而言具有优势地位。而行政协议涉及到的协议双方的地位作用处于平等之上，并在现实实践中应用越来越广泛。例如，西南警务合作机制的构建、部市部省之间的协定等等，其中近年来被广泛关注的公租房的建设工作，我国建设部就同全国各省之间都签订了协议，虽然其中不乏签订主体之间地位不平等，存在复杂性的问题，但是就现实来看，公租房建设事业已经取得了不小得成绩。

　　(三)行政协议兴起的背景

　　1.社会背景

　　市场分割导致了区域经济一体化的阻碍。区域经济一体化建立在区域分工与协作基础上，通过区域市场、产业、基础设施、信息、制度、文化、环境、经济运行和管理、法制保障等在区域内流动，推动区域经济整体协调发展的过程。

　　由于历史和地理的局限，我国东、中、西部区域经济发展不均衡，地区间差异悬殊，在短期内形成全国统一市场困难较大。地方政府为促进本地经济的发展，都在不同程度上采取地方保护主义措施。加速经济与社会发展水平相近的临近区域的区域市场的整合，通过区域内不同地区之间的合作和共享，使区域各地方经济融入区域经济，是由区域市场发展成为全国统一市场的关键。

　　然而从区域实践来看，行政区域与经济区域之间的矛盾长期存在，并不断激化，往往导致其集中体现为区域产业同构、恶性竞争、资源浪费等市场分割现象，政府与市场的矛盾导致了行政区域和经济区域之间的矛盾。 在跨行政区企业竞争中地方政府为保护本地产业，以政府行为介入市场竞争，运用行政手段干预市场。这样的后果是区域政府之间互相抵制，限制市场生产要素的流动，区域整体发展效能低下。

　　2.理论背景

　　基于我国政治区域实践，在政府和市场之间应坚持政府为主导力量来推进区域经济一体化。西方发达国家在区域治理过程中形成了诸多理论，对我国实践有较大影响的是新区域主义理论。“新区域主义”这一术语由诺曼·帕尔默(Norman Palmer)最早提出，其整合了其他不同理论，突出表现在其是“传统改革主义”与区域治理的“公共选择理论”相互调和的产物。在解决跨行政区问题时合作与竞争应兼顾运用，核心在行政区地方主体之间，建立一种跨区域治理的策略性伙伴关系。

　　新区域主义主张各区域成员为了共同利益自发组成某种区域联盟，进行共同联合的治理。强调区域主体与成员的自愿协作，区域合作内容上不仅涉及政治和经济合作，还包括教育、环保和社会文化等各方面公共事务。

　　(四)行政协议契合新区域主义的现实发展状况

　　首先，行政协议机制在区域协作地管理结构上，并不绝对排除中央政府或上级政府的参与，如泛珠三角区域合作框架协议等，从相关背景资料来看，在协议的拟定和缔结过程中，往往会邀请中央各部委的参与。

　　其次，对行政协议的约束力来说，行政协议的缔结强调区域主体成员的资源协作，而这种自愿协作建立在区域成员利益一致地前提下。基于互相信任形成的伙伴关系，有利于促进区域内成员间共识的形成和承诺的实现。

　　最后，在行政协议的内容上，从我国的区域实践来看，行政协议机制在区域成员之间形成不同层次和不同水平的分工协作状态。涉及到公共事务的各个方面，政治和经济合作，教育、环保和社会文化、网络等等。

　　三、美国州际协定对我国公共事务跨域治理的启示

　　在当代美国的新联邦主义背景下，州际协定已经成为实现州际合作和解决州际争端的重要机制。它产生于殖民地时期，用于解决边界纠纷。其后为解决州际资源的分配和城市规划的协调，它又被广泛运用到其他领域。联邦与州之间的协调合作加强了联邦的权威和州际的治理。

　　(一)州际协定的程序

　　在美国，州际协定的本质是合同或契约，所以它的签订过程非常类似于民事合同，它的缔结也往往有要约和承诺两个步骤。各州发出的要约往往以成文法的形式出现，或者赋予该要约以法的效力。在美国，最通行的做法是，各州把要约的全部内容作为一个法规的一部分或者作为一个附件附在法规后面，并且同时宣布将遵守该要约。同样，一州作出的承诺也应当具有成文法的效力。

　　(二)州际协定的争端解决机制

　　1.调解和仲裁

　　其适用的理由与民事领域基本相同，那就是为那些没有必要诉诸于法院的州际纠纷提供一种低成本并高效率的解决机制。比如，蛇河协定的第4条对仲裁作了规定，当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候，成员州可以要求美国地质调查委员会或其它有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来，争端的最终解决方法由三方中的多数意见决定。

　　2.司法程序

　　在美国，因为州际协定是各州之间的合同，所以成员方之间由协定的解释、实施或者权利义务的确认等引起的诉讼通常都在美国联邦最高法院进行。美国宪法把各州之间的诉讼的初始管辖权赋予了法院。适用于该类诉讼的司法程序与一般的各州之间的诉讼程序并没有本质区别。

　　(三)美国州际协定的发展趋势对我国产生的积极影响

　　1.联邦与地方政府间协调合作

　　美国州际协定的广泛运用使得州际资源的分配和城市规划的问题得到协调，广泛运用州际协定收到良好的法制效果。美国联邦政府和地方政府积极参与其中，形成了联邦、州以及地方之间的协调机制。联合机构的建立使得不同层次的权力机构实现了良性合作，形成了共赢的局面。对于我国来讲中央与地方的互动尚待加强，公共事务跨域治理需要中央政府的支持和帮助，从政策和法律方面为跨域事务治理起到保障的作用十分重要。

　　2.行政协议盛行对我国公共事务跨域治理的借鉴

　　近些年美国的正式和非正式的州际行政协议签订的数量急剧上升，在程度上归因于美国州际贸易的扩张、公民流动性的增加以及科学技术的进步。对于我国来讲，人口流动大，跨域治理的事务范围越来越广泛，行政协议的使用范围也在不断扩张。在地方政府之间的合作项目签订涉及的事项也逐渐要在范围上有所增加，包括基础设施配套建设、自然资源保护、刑事管辖及司法协助等等。

　　以上美国州际协定程序和争端解决机制都值得我国学习，对于我国行政协议有效执行具有十分重要的意义，现在的行政法学的研究者们都在提议我国应制定专门的行政协议法来把这样一种机制合法规范化，以更利于实现区域经济一体化进程并为其提供更好地机制上的法治保障。从区域行政协议视角出发审视我国公共事务跨域治理合作问题有着十分重要的意义，区域行政协议的存在可以为公共事务跨域治理提供智力保障，实现公共利益的优化配置。