政府职能的转变和宏观调控对行政管理产生的要求分析

紫霞小仙子

　　论文摘要：随着政府职能的转变和宏观调控与微观管理手段的加强，行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理、维护经济秩序和社会秩序的重要手段，在建立和完善社会主义市场经济体制中发挥着重要的作用。然而，在城市管理中由于对行政处罚一些基本原则和规定不清楚，在实践中发生了不少问题，主要表现在行政处罚尤其是罚款处罚中的随意性：有些地方和部门动辄罚款，甚至一事几罚、几个部门罚;不该罚的罚，该罚的却不罚;特别是有的机关受利益驱使，违背了行政处罚的目的，完全可以运用其他处罚种类的都变成了罚款。致使处罚不但没有达到教育人不再违法的目的，反而导致一些人再次违法。人民群众对这些现象意见很大。政府加剧了和人民之间的矛盾。因此，加强在城市管理中行政处罚运用的研究，对更好地实行城市法制化建设管理是十分必要的。

　　论文关键词：行政机关 行政处罚 行政处罚法

　　一、城市管理监察中行政处罚的设定权行政处罚的设定权，是指什么国家机关，通过什么形式，设定什么行政处罚的权力。过去，由于我国缺乏统一的行政处罚法，对于行政处罚中哪些主体享有设定权，其设定权限多大，必须通过何种文件形式来设定均无明确的规定，致使行政处罚设定主体过多且层次过低。除了全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规以及地方性法规和规章设定的行政处罚外，其他无权制定规章的市、县、乡的政府也通过文件的形式设定行政处罚，甚至一些企事业单位、社会团体、基层群众性自治组织也对外“自立章罚”，“罚随口出”。这种多头 “立法”的状况严重损害了社会主义法制的严肃性、统一性和权威性，也不利于建立统一的社会主义市场经济秩序。

　　1996年10月1日开始施行的《中华人民共和国行政处罚法》严格界定和明确了行政处罚的设定权，即以法律、行政法规设定行政处罚为原则，以地方性法规和规章设定行政处罚作补充，其他一切文件都不得设定行政处罚。这样就使行政处罚的设定有法可依。

　　首先，《行政处罚法》规定了只有法律和行政法规可以设定行政处罚。即“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要具体规定的，必须在法律规定的给予的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”在我国，法律是全国人大及其常务会制定的，行政法规是由国务院制定的，因此可以说，行政处罚法把行政处罚的设定权基本上赋予了中央国家机关。

　　其次，《行政处罚法》规定，地方性法规可以在一定范围内作出行政处罚规定，该规定作为行政处罚补充。即“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”也就是说，在法律或行政法规没有涉及到的范围，省级地方人大对本省的特殊问题诸如限制养犬、禁放鞭炮、不准乱倒垃圾、保护环境等可以制定地方性法规，这种地方性法规可以对除限制人身自由、吊销企业营业执照外的行政处罚作出规定。但是，如果法律和行政法规对违法行为已作出行政处罚规定的，地方性法规需要结合本地实际情况对行政处罚具体化时，地方性法规不能与法律、行政法规相抵触，这是宪法原则，也是全国法制统一的需要。如：法律、行政法规对某些违法行为规定处罚的，地方性法规就不能增加罚款处罚的规定。

　　第三，《行政处罚法》规定，规章也可以在一定范围内设定行政处罚作为补充。规章是由国务院各部委和省级、省会市或较大城市政府制定的。从依法行政的法制原则讲，规章不宜享有行政处罚的设定权，因为行政处罚是由行政机关施行的，行政处罚的设定权和实施权由同一个机关行使，将会导致处罚不受约束，造成行政机关擅自扩大自己的行政处罚权的不良后果。但鉴于我国目前法律、行政法规还不能覆盖行政管理的各个方面，因此，行政处罚法赋予规章一定范围内的行政处罚设定权。即：规章可以在法律、行政法规或地方性法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;在没有法律、行政法规或地方性法规的情况下，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚;罚款的数额由国务院或省级人大常委会规定。由此可见，规章的行政处罚设定权受法律、行政法规或地方性法规的限制，并且规章只能设定较轻种类的行政处罚。

　　二、城市管理中行政处罚的实施机关行政处罚的实施机关，也就是有权给以行政处罚的机关。在我国，行政处罚权是国家行政权的一部分，因此，城市管理中行政处罚的实施机关应当是城市管理行政机关，其他组织未经法定授权，不具有实施行政处罚的主体资格，不能进行行政处罚。但在城市管理中，行政处罚的实施主体却比较乱，有行政机关，也有非行政机关的组织，主要是事业单位，也有部分企业。出现了越权处罚、无权处罚、重复处罚，甚至规避处罚等现象，大大削弱了行政执法机关的权威和实际的执法效果。城市管理的行政机关承担着极为繁重的行政执法任务，由于其人员、编制严重不足，只好通过设立非行政机关的组织来落实法律、法规的规定;由于没有用行政处罚法去统一规范行政处罚的实施机关，往往是制定一种法律、法规或规章，就要设定一支执法队伍，这样，行政执法部门越来越多，行政处罚过于分散，“大盖帽”满天飞，成为一个严重的社会问题。

　　《行政处罚法》统一规范了行政处罚的实施机关。首先，从原则上规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”行政处罚权是一项重要的国家行政权，只能由行政机关统一行使，其他任何国家机关都无权进行行政处罚。哪些行政机关有行政处罚权是由法律和国务院规定的;具有行政处罚权的行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理的行为，依法给予某种行政处罚，并且不得超过职权范围。例如：公安机关只能对违反公安管理行政法律、法规的行为实施处罚，并且只能依法给予罚款、拘留等处罚，但无权吊销营业执照;工商管理机关只能对违反工商管理法律、法规的行为实施处罚，并且有权吊销营业执照等处罚，但无权实施行政拘留;城市管理监察机关只能对违反城市管理的行为依法实施处罚，但不能吊销营业执照，不得实施行政拘留。其次，城市管理涉及范围广，而目前行政机构又在精简，编制压缩，人员减少，完全由某城市管理机关单一实施行政处罚在客观上又办不到，为适应实际需要，《行政处罚法》有限制地规定了授权处罚和委托处罚。关于授权处罚，明确规定：“只有法律、法规明文规定才可以授权，不是授予任何组织，而是仅限于授予具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内实施行政处罚。”

　　关于委托处罚，明确规定： “委托机关要依照法律、法规或规章的规定，在其法定职权范围内委托;受委托的组织和个人必须具有法定条件，并且在委托范围内以委托人名义实施行政处罚，不得再委托其他组织和个人实施行政处罚;委托的行政机关对受委托的组织和个人实施的行政处罚行为应负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”这就是说，城市管理行政机关可以将自己的一部分行政处罚权委托给符合法定条件的组织行使。受委托的组织作为实施行政处罚的机关是接受委托机关的委托，以委托机关的名义实施行政处罚的机关，这样在城市管理中可以防止乱授权、乱委托、乱处罚。第三，为了解决行政执法部门越来越多，解决各部门重复处罚或都不处罚的问题，《行政处罚法》规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。有些地方实行综合执法，综合执法关键是严格控制综合执法机构的成立及其行政处罚权，综合执法机关不得行使限制人身自由的行政处罚权。特别在集贸市场、市容管理等方面有两个或两个以上行政部门进行管理时，应当实行统一执法并对违法行为进行处罚。这样，既能够达到严格控制综合执法中乱设立、乱收费的问题，又能保证实现综合治理的社会效果。

　　三、城市管理监察中行政处罚的程序行政处罚的程序是保证行政处罚正确实施的重要条件。行政处罚的前提是事实清楚，证据充分，为了确保这项基本原则，《行政处罚法》对行政处罚的程序明确规定了三项制度。

　　首先，实行申辩和质证制度。即行政机关在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人其违法事实，给予行政处罚的理由和依据，并告知当事人享有的权力。当事人有权申辩和质证，不经当事人申辩和质证的，不得决定处罚。特别规定了行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证。听证制度可以使行政机关以事实为根据，以法律为准绳，作出行政处罚的决定，防止和减少错误，同时给予当事人主张其权利的机会，有利于保护当事人的合法权益。

　　其次，实行办案人员与决定处罚的人员分开的制度。即除当场处罚的以外，执法人员查明事实以后，应当提出处理意见，由行政机关负责人进行审查。依法给予较轻处罚的，由行政机关负责人决定;给予较重处罚的，要由行政机关负责人集体讨论作出决定。这项制度有利于提高行政处罚的质量，也有利于防止办案人员腐败。

　　第三，实行罚款决定与罚款收缴分离制度。即“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”。也就是说，除法律规定的个别情况外，作出行政处罚决定的行政机关不得自行收缴罚款，而由当事人在规定时间内，到指定银行去缴纳罚款;罚款必须上缴国库，任何行政机关或个人不得以任何形式截留、私分。这里所说的法律规定的个别情形，是指城市管理执法人员在依法给予!"元以下罚款和不当场收缴事后难以执行等情况下，可以当场收缴罚款。当场收缴罚款之后，城市管理行政机关及其执法人员也必须开具县级以上财政部门统一印制的罚款收据，并在指定时间把罚款缴付指定的银行。这项规定从根本上割断了行政处罚权与小团体利益的联系，有利于解决乱罚款的问题，也有利于廉政建设。