行政管理体制改革的若干探讨

紫霞小仙子

　　【摘　要】改革开放以来，我国共进行了六次大规模的行政管理体制改革。历次改革在取得巨大成就的同时，也在改革目标、权力配置、政府产出等三个层次存在着大量的低效率重复。这些问题的产生，与其配套改革措施的不到位以及在改革过程中科学、民主、法制精神的缺失有一定的关联。本文认为，这种低效率重复，势必影响政府内部和外部各种关系的协调和处理，并且会形成低效率重复惯性，降低行政管理效率。因此，在今后的行政体制改革中，必须注重一体化设计和整体化推进，在科学行政理念指导下，以制度推进式改革完善服务型政府构建。

　　【关键词】行政管理体制　政府改革　低效率重复

　　一、中国历次行政体制改革低效率重复严重

　　正如卡玛克所言，“在20世纪末期，公共行政经历了一场革命性变迁，这种变迁的深刻程度如同19世纪与20世纪之交所发生的变迁，那时，韦伯的官僚制原理开始对全世界许多国家的政府产生影响”。20世纪末，兴起于西方世界的“政府再造”、“整体治理”的浪潮席卷全球，我国也以改革开放为契机，从1982年开始相继展开了六次大规模的行政管理体制改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年以及2008年的改革。每次改革的历史背景不同，面临的问题也不同，但是对解决当时面临的问题无疑发挥了重要的作用。从总体上看，这些改革促进了政府职能的转变、政府结构的优化、政府治理方式的创新以及公务员整体素质的提高，有力地推动了经济、社会的转型。但是，我们也应当看到，行政管理体制改革过程中仍然存在着诸如改革滞后于经济社会发展、低效率重复等许多问题。一方面，从整体来看，政府财政收支占GDP比重自经济体制改革稳定后逐年增加，政府规模逐渐扩大，政府对行政管理投入的人力物力财力也逐渐增加;另一方面，我国的行政效力或行政效率却没有明显的提升，这中间和行政管理体制改革过程中出现的低效率重复不无关系。在传统的度量政府规模的指标中，政府财政收支占GDP的比重被作为一个重要的指标。我国政府财政收支占国内生产总值的比重自改革开放以后逐年走低，然后在1996以后稳步回升，到2007年，政府财政收支分别占国内生产总值的20.57%和19.95%。在我国政府规模相对下降的过程中，表面上是政府财政汲取能力的下降，更深一层的原因则是20世纪80年代转型期政府财政体制的变革，但是我们应该注意，自从1996年以后经济体制改革稳定后，政府规模再次逐年扩张。在政府规模膨胀的同时，财政支出对行政管理费用的投入也逐年增加。1980年到2007年，行政管理费用增加将近100倍，远远高于用于民生的费用，在此期间，行政管理费占财政支出总额的比例由1980年的6.15%猛涨到2006年的18.73%，相比其他国家2000年行政管理费占财政支出总额的比例，美国是9.9%，俄罗斯是7.6%，加拿大是7.1%，印度是6.3%。与此同时，近30年来，党政机关人数也增加了3倍左右，远远高于人口的自然增长率和就业增长率。

　　二、中国行政管理体制改革低效率重复的症结

　　首先，我国行政管理体制改革的低效率重复很大程度上受其他配套改革措施未能深入开展的羁绊。改革开放30年来，我国社会转型和经济体制转轨的速度明显高于行政管理体制改革，行政管理体制改革几乎是在社会转型和经济体制转轨的拉力下前行。2005年“十一五”规划中，中央把着力推进行政管理体制改革作为完善社会主义市场经济体制的关键环节，对未来发展趋势的判断要求通过深化政治体制改革来解决社会生活中的深层次矛盾，保障对外开放水平的全面提高。但是，我国现实情况在于，行政管理体制改革的上端社会主义法治虽然取得了不少的成绩，初步建立了依法行政的社会主义法治国家，但是宪政体制、社会主义民主发展不充分，直接影响了下端行政管理体制改革的深入展开。行政管理体制改革作为政治体制改革的核心内容，是一个综合性很强的改革，要求其他配套改革的一体化设计和整体推进。回溯30年改革历程，事业单位改革、公共财政体制改革、公共服务体系的构建等等一系列的改革落后于国民经济发展的水平，甚至滞后于行政管理体制改革的水平，以至很多科学的制度设计因为缺乏整体性的支撑而在执行过程中走样，导致了低效率、无效率甚至是负效率。其次，我国行政管理体制改革缺乏科学的整体理论指导。一方面，在理论界，我国行政学的研究存在理论与实践在一定程度上脱节的现象，不仅理论研究脱离实践，实务部门也排斥理论。传统理论研究偏重解释性理论，在实证研究方面比较匮乏，而以描述和解释现行体制为主要目标的研究在一定程度上导致了理论难以超越实践，且使得在这样的理论指引下的改革很难超越现行体制。有很研究缺乏开放眼光，对国外行政管理体制的研究有很长的时滞。很多研究生搬硬套西方理论，不顾我国行政管理体制的历史沿革和具体制度环境，提出激进的方案。这些都会导致我国改革过程中出现不断“试错”的现象，低效率重复造成的浪费极其严重。实践层面上，政府结构、权力配置以及权力运行缺乏科学性，机构或岗位权责不对等职能重叠，机构臃肿，执行力不高等很多方面尤其突出.再次，行政管理体制改革的形式和方向也在某种程度上造成了相当严重的低效率重复。

　　三、中国行政管理体制改革低效率重复的影响

　　从现实情况来看，行政管理体制改革中的低效率重复导致了一系列题，浪费了大量的经济资源，产生了很多社会矛盾，影响了民众对政府的信任度。如果未来行政管理体制改革中对这些问题处理不好，很有可能导致政府在处理各种关系时力不从心，甚至激化冲突。首先，在协调国家与社会的关系方面。在马克思主义国家理论的经典学说中，国家是由社会产生又是凌驾于社会力量之上的特殊力量。在国家和社会的主仆关系中，社会是国家的主人，国家是为社会服务的工具。导致低效率组织资源在生产方式上由传统国家获取和分配的机制，正是因为体制内的政治分配决定了组织资源流动的方式和方向，在这样的情况下社会自由度不高，其产出也难以提供保障社会组织和变革社会组织的资源。在这种“社会缺位”的情形下，国家面对社会矛盾缺乏必要的缓冲地带，体现出其脆弱性的一面。同时，随着市场机制在国家机制中发挥的作用越来越大，社会领域越发膨胀并且自主性增强，进而促使组织资源在国家和社会之间流动，最终社会组织通过合法的途径渗入国家体制，或游离于国家之外，对国家体制的发展产生影响。我国行政管理体制改革的低效率，可能使得我国在处理日益发展的社会组织和国家控制社会原始初衷的关系时身陷矛盾，力不从心。

　　参考文献：

　　[1]唐铁汉.行政管理体制改革前沿问题研究[M].北京：国家行政学院出版社，2008.95.

　　[2]范恒山.行政管理体制及其配套改革[J].财经，2006(11).