甘肃省推行村务公开和民主管理制度情况的调查

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为了贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，推进农村基层民主建设，密切党群干群，促进农村的改革、发展和稳定的精神，甘肃省从1998年3月起，在全省农村普遍推行村务公开和民主管理制度。目前，全省已经有60%以上的村推行了村务公开和民主管理制度。总体上看，我省推行村务公开和民主管理制度工作进展顺利，发展势头良好。
    一、基本做法和经验

    1.以群众普遍关注的热点问题为重点，确定村务公开内容

    各地在推行村务公开和民主管理工作中，注重抓了五个方面的规范：

    一是规范村务公开项目，一般选择十二项内容，即村经济发展计划、财务收支、三提五统、两工使用、集体经营项目、公益建设、计生指标、宅基地审批、村级干部报酬、水电费收缴、专项资金和物资的使用分配、上级有关社会经济发展的优惠政策等。

    二是规范村务公开程序，对确定公开的事项，先由村民监督小组或议事小组审议，再经村“两委”会议审定后公布。对涉及村上重大村务的公开，还必须提交村民代表会议审议决定。

    三是规范村务公开形式，主要是通过召开会议公布和设置室内外公布栏公布。兰州市红古区、天水市北道区村村都设立了永久性室外公开栏，做到严肃醒目，美观大方，群众随时都可以知晓村务，监督村务。同时完善了村务工作档案，重新订立了各种会议记录本，群众意见登记薄等，便于上级督促检查村务公开情况，有利于群众随时查阅监督。

    四是规范村务公开范围，凡属公开的事项，要求村一级公布到组，组一级公布到户，村上重大事务要及时召集村民代表会议，由村委会主任负责报告工作，接受质询和监督。

    五是规范村务公开时间，根据所要公开的内容和要求，一般分为按月按季公布、半年公布、年终公布和随时公布四类。金塔县建立了村务公开对照监督卡，就公开的项目、期限、方式、责任人等先行公布，接受村民监督。

    2.以清理财务为突破口，着力抓好财务公开

    财务公开是村务公开的关键和重要内容，是群众关注的热点问题之一，能否真正推行村务公开，财务公开必须先行到位。针对全省村级财务会计科目乱、白条抵账多、财务收支透明度差的状况，省农业厅及时制定下发了《推行村级财务公开，规范财会管理工作的示范方案》，同时抽调专人在陇西和民乐两县先行试点。他们对两县1993年以来的村级财务进行了全面审计清理，共涉及金额1.19亿元，其中清理出违纪资金52.41万元，农户拖欠款255万元，收回集体资金103.02万元，解决了一些群众反映强烈而长期得不到解决的遗留问题，为全面公开财务奠定了基础。

    各地在财务清理工作中，突出了“两个重点”，即欠款回收和整章建制；抓住了“四个环节”，即清财、处理、兑现、建账；实行了“三统一”，即统一会计科目，统一会计账薄，统一会计凭证。部分县市在试点的基础上，结合当地实际探索财务公开办法。兰州市红古区在推行村务公开中，针对部分村级经济实力强，村上掌管着一定数量的资金，但是缺乏有效的监管手段，群众对一些财务收支有意见的实际，专门制定了“财务双代管”的办法，其基本内容是，以乡村财务清理结果为依据，由乡镇农经站统一会计科目、统一代管各村会计账务，各村设立复账，资金的所有权和使用权属不变，村上各项开支一般需经“两委”负责人共同签字，村民理财小组审核签章，报乡镇农经站审核备案后方可支付，一次性支出数额在3千元以上的，还必须提交村民代表会议审议通过，否则，银行不予划账支付，乡镇农经站不予记账。乡镇农经站每月与各村核对一次账务，每季度对村财务状况审计一次，并将审计结果进行公布。实行“财务双代管”办法，有效地制约了村级财务中收支的随意性，增强了财务的透明度，给了群众一个明白，使组织监督和群众监督有机地结合了起来。

    3.以制度建设为保障，促进村务公开经常化

    实行村务公开，制度是保证，只有建立了规范的村务公开制度，干部才能知道怎样搞公开，群众才能知道怎样去监督。已经推行村务公开的县市，普遍建立了村民代表会议议事制度，村民委员会选举制度，村委会会议议事规则，村级财务监督制度，民主评议干部制度，以及村务民主管理制度等。

    在推行村务公开中，一些县市还把村务公开延伸到乡镇政务公开，公开乡镇政府及“七站八所”的办事规则、收费依据、办事程序和办事结果，努力做到向群众收费有法可依，为群众办事有章可循，促进了减轻农民负担工作，增强了政务工作的透明度。天水市秦城区要求各乡镇专门设立政务公开栏，公布乡镇政府近期的重要工作、税费征收标准、水电费收缴等内容，同时组织人大代表对乡镇政府和“七站八所”的工作进行视察评议，进一步强化了乡镇干部的公仆意识和民主法制意识，受到了群众的欢迎。

    实行村民代表公议议事制度，是实现村民自治的一种有效形式。过去，许多村里的事情是干部说了算，现在通过村民代表会议议大事，村民有了对村务管理发表意见的新场所，民主管理有了新载体。村上一般按7-10户村民推荐一名代表，参加村民代表会议，他们具有一定的参政议政能力，热心为群众服务，通过他们参与村务民主管理，反映群众的呼声，监督村上干部的工作，促进了民主管理制度的落实，激发了群众的创造性和积极性。   二、推行村务公开和民主管理制度的初步成效

    推行村务公开和民主管理制度，促进了基层民主建设，有力地推动了农村基层组织建设和农村各项事业的发展。

    1.实行村务公开，为民主选举奠定了基础

    村务公开使村上的工作经常置于村民的监督之下，对干部的工作评价有了客观依据。一些村结合村务公开进行民主选举，一批得到群众认可、廉洁奉公、真心实意为群众办实事的村干部被重新选进了“两委”班子，同时调整改选了一些财务不民主，办事无规章，无开拓进取精神的村级班子，村组班子的整体功能和个体素质有了明显提高。在民主选举中，村民渴望加快发展经济的强烈愿望得到充分体现，他们更加拥护那些市场经济观念强、为农村脱贫致富做出贡献的村干部，群众因为有了可以信赖的带头人，进一步调动了他们发展经济和参加公益事业的积极性。

    2.实行村务公开，为民主管理创造了条件

    在实行村务公开后，绝大多数村党支部、村委会，坚持把重大决策、工作结果、工作中的难点、热点问题交给村民代表会议讨论，村民代表积极发表对村务活动的意见和建议，有效地避免了村务工作中的失误和不公正，真正体现出群众当家作主的权利。

    3.实行村务公开，强化了民主监督功能

    过去群众对村干部意见最大的是财务不民主、不公开。推行村务公开后，群众能够经常了解村务活动，有了对村上财务的知晓权，原来不明白的现在明白了，一些具体问题得到了及时解决，增强了对干部的信任感。部分集体经济实力较强的村，通过实行“财务双代管”等民主监督办法，实现了集体资产的保值增值。兰州市红古区上街村拥有窑街电厂建设征地款上千万元，群众一度对管好用好这笔资金忧心忡忡，通过实行“财务双代管”，及时公布财务收支状况，有效地实施了财务监督，给群众吃了一颗“定心丸”。不少乡村干部深有感触地说：“实行村务公开后，我们感到时时、事事都有群众监督，群众的抵触情绪少了，干部的责任感强了。”

    4.实行村务公开，有力地促进了村级经济的发展，焕发了干部群众的创造热情

    村务公开的民主管理的实践，使村组干部更加注重发扬民主，尊重群众的意愿和首创精神，群众更加理解和支持干部的工作，关心村上的经济发展和公益事业，呈现出群策群力改变乡村面貌的新气象。皋兰县在村务公开中，依靠民主决策振兴乡镇企业，共复活企业23家，完成股份制改造17家，引进新建企业5家，使一些濒临倒闭的企业获得新生。

    5.实行村务公开，加强了民主管理制度建设

    各地在推行村务公开中，建立了一整套规范基层干部，约束村民行为的规章制度。这些规章制度体现了村民自治的基本要求，促使村民按照自治章程和村规民约进行自我约束、自我教育、自我管理、自我服务。通过制度建设，保证村务公开的经常化、规范化，促使民主管理向纵深发展。同时促进了民主管理向上延伸，推进乡镇的政务公开，乡镇政府和“七站八所”的执法、行政水平也相应得到了提高。

    三、存在的问题和建议

    各地在推行中借鉴成功的经验和做法，取得了明显成效，但是还存在一些具体问题，需要进一步引导和解决。一是群众对参与村务公开和民主管理的热情很高，但怕制度定了，办法有了，不能长期坚持下去，变成“形势来了一阵风，形势过后没人问”的状况；二是一些村的公开内容不够真实、全面，群众担心搞不好会摆了花架子、走了过场；三是个别县市在制定有关制度中，没有紧密结合当地实际，照搬照抄，缺乏针对性；四是个别乡村的公开阵地不完善，有的把公开栏设在村委会办公室内或者将公开内容写在纸上，贴在墙上，易受风雨侵蚀，不便于群众经常阅读和监督村务。因此，我们认为，要贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》，认真总结经验，加强督促检查，在狠抓落实上下功夫。

    第一，要进一步提高对推行村务公开和民主管理制度的认识

    要继续在广大村民和乡村干部中宣传推行村务公开和民主管理制度的重要意义，使他们更加清楚地认识到推行村务公开是加强基层民主建设的基础和核心，是关乎到农村的改革、发展和稳定，实现农村的长治久安的重大任务，绝不是权宜之计。只有让群众真正掌握了村务的知晓权，才能实现由群众广泛参加的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，广大群众当家作主的权利才能真正得到体现。推行村务公开和民主管理制度，是基层民主建设的一次重要实践活动，必然经历从推行到不断规范完善的过程，不可能一蹴而就。因此，各级党委和政府要进一步加强领导，加大推行力度，及时总结经验，抓住有力时机，力争全面推行村务公开和民主管理制度。

    第二，要充分发挥村民监督小组对村务公开的监督作用

    村民监督小组是实现群众监督的基本形式之一，村务公开的内容，必须事先经过监督小组的核实审查，使公开的内容真实、准确、全面；并且要经常督促，按期公布，使这一制度经常坚持下去，防止走过场、搞形式主义。村民监督小组不仅要监督办事结果的公开，并且要把监督贯穿于村务工作的全过程，使村务工作自始至终置于群众的监督之中。

    第三，有关部门要经常开展对村务公开的监督检查工作

    乡党委、人大等组织要发挥组织监督检查的功能，随时了解村务公开情况，倾听群众意见，经常督促检查村务公开和民主管理制度的落实情况；对那些不及时公开村务，搞假公开、半公开的村，要采取由乡镇农经站审计财务、民主评议村务、定期通报村务公开情况等形式，督促落实村务公开制度，做到有布置、有检查、有落实。

    第四，积极推行“财务双代管”等办法

    兰州市红古区在实行村务公开中，采取了“财务双代管”办法，这对于加强村级财务管理，实行有效监督，克服财务账目混乱、财务收支随意的现象，增强村组财务的透明度是一种好办法，应进行推广。

    第五，进一步抓好民主选举工作，充分贯彻村委会组织法精神，规范村委会选举的实际操作程序

    要坚决克服“指选”、“派选”现象，充分体现广大群众当家作主的意志。通过村民直接选举，使一批品行端正、懂经营、会管理，能够带领群众发展经济的能人进入村级班子。各级党组织要加强对换届选举工作的监督检查，坚决制止和纠正有法不依、以言代法、压制民主的错误做法，及时处理家族、宗派势力干扰选举和以不正当手段拉取选票的行为。