角色差距与角色调适：乡镇政府对农民权益的保护

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——来自塘镇的调查



    摘要：农民权益是指农民应享的权利与应得的利益。农民权益的保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。通过塘镇旨在分析乡镇政府由农民权益的保护者沦为农民权益的直接侵害者、转嫁者以及农民权益建设的无为者是其所面临的角色知觉程度、角色冲突和角色紧张所致。改革乡镇政府，保护农民权益，在于乡镇的角色调适，实行乡镇自治。

    关键词：角色差距角色调适乡镇政府农民权益 农民权益是指农民应享的权利与应得的利益，主要体现为经济权益与政治权益，不仅仅是指经济利益，也不仅仅是指农民负担。

    由于农民的弱势，农民权益流失已是不争的事实，如何保护农民权益已成为学界与社会的热点话题之一。关注农民权益保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。前者即保证农民权益不受侵害，是一种被动、消极的防御性保护，主要是对农民显性权益侵害的保护。后者即为农民创设更多的权益，也包括为农民权益保护主动创设条件，争取农民隐性权益的实现，是一种主动、积极的建设性保护。这其中的显性权益是指被农民以及社会认识到并确认的权益，比如：农民负担过重、社区政治民主参与等；隐性权益是指还没有被农民以及社会确认和认识的潜在的权益，比如：与市民相比而所享受不到的公共管理与服务等。显性与隐性是相对的，随着社会的发展或一些外部刺激，隐性权益会逐渐被农民确认和认识从而成为显性权益。比如，“非典”的爆发逐渐开始让社会广泛关注到农民的公共医疗服务权益，农民的公共医疗权益开始由隐性转为显性。从隐性权益成为显性权益同样是农民权益保护，并且是一种深层的权益保护的第一步。只有让农民和社会意识到了其权益状况才能进行有效的保护。

    社会功能论认为：任何事物或行动存在的理由就是因为其具有一定的功能。乡镇政府是指农村基层政权组织，按照中国目前的实际，包括乡、民族乡、镇政权组织，即县（市）级以下的一级政权，也是我国最低一级基层政权。乡镇政府的功能可归纳为以下内容：1、执行本级人大代表大会的决议，执行县以上各级政府的决定和命令；2、管理本区域经济、科教文卫事业、民政、司法、计划生育等行政工作。3、对国家、集体财产和公民合法权益实施保护，及对少数民族权利的保护。4、发布决议和命令权。5、办理上级政府交办的其它事宜。从中可以看出，乡镇政府应该是作为公民的农民权益的实施保护者，即应是农民权益的维护者和建设者。

    可是，参考借鉴农村研究者的调研资料，笔者在塘镇多次长时间调研发现，乡镇政府不仅尴尬面对农民权益的维护，而且无力面对农民权益的建设，存在较大的角色差距。角色差距指的是领悟角色指导下的实践角色与期望角色（理想角色）之间的差距。角色差距的存在是角色扮演者适应社会并成为合格的社会单元以及社会融合与秩序的重大障碍，其产生主要与角色知觉的明确程度、角色冲突、角色紧张和角色期望几个方面的因素有关。[1]由于乡镇政府在制度设计上的这种角色期望——农民权益的维护者和建设者——并不是不可实现的，也是合理的，下文试根据实地调研具体分析乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面产生角色差距的原因。

    角色差距：乡镇角色变异

    第一，角色知觉：乡镇政府成为具有独立利益的集团使得乡镇政府成为农民权益的直接侵害者。

    中国的乡村社会正发生从“整体社会”向“利益社会”的转变。[2]在改革开放前的总体性社会结构中，乡镇政府基本上没有自己独立的利益，其角色知觉依附于强大的集权政治系统，是一种“代理型政权经营者”，农民权益也处于一种隐性状态。改革使政府间的利益分化，特别是分税制的实行，使乡镇政府与社区的利益分化，乡镇政府成为具有独立利益的集团，它集多重角色于一身，既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者，成为“谋利型政权经营者”。[3]乡镇政府也就可能以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令，从而产生了角色知觉的偏差，过于注重乡镇政府集团的利益，而淡化农民权益保护者的角色。下面以塘镇计划生育工作为例。

    实行计划生育是一项基本国策，计划生育工作是我国乡镇政府工作重心之一。不折不扣地实行计划生育，严格控制农村人口增长，提高农村人口素质，对于农民的整体、长远利益来说是理性的，也是对农民权益的一种保护。但是由于乡镇政府成了具有独立利益的组织，在对待计划生育工作上，也带有明显的实用主义色彩。对于政策法规想方设法尽可能地变通，从本来应是投入的计划生育工作中获益，  “罚”字当头，具体表现为“放水养鱼”。  在落实节育措施，控制违法生育上采用文件应付检查，而在征收社会抚养费经济指标的完成上却人人有责，从管理区到驻村干部逐级包干，并明确比例分成，把收入任务与干部职工工资、奖金挂钩。干部为了保工资，为了完成任务，对那些本要流引产的对象只要交点保证金，或什幺押金就行。有的乡镇干部工资都没有着落时竟然开着在农妇常规孕检时偷偷人工受精然后去罚款的玩笑。  正因为这样，本来要落实手术的则收了保证金后，拖延时间，给违法生育留下隐患，本来要参加孕检的却收妊娠保证金，最终造成违法生育发生。这样抓计划生育，无疑是以鼓励生育来获取罚款和征收社会抚养费。

    在这种情形下，计划生育工作的成效可想而知。由于乡镇政府的“谋利”使得计划生育工作流于形式，农民的权益被无形中侵害。

    可是，戏剧性变化也开始发生了。在2003年5月的地级市抽样检查，塘镇的计划生育工作成为了全（县）市倒数第一。计划生育工作实行的是“一把手负责”、“一票否决”，这关系到领导的名誉及职位升迁。于是塘镇2003年6月2日晚又不得不重新对计划生育采取行动，把以前所有收的罚款、保证金全额退还，进行全面检查，已孕的全部引产、流产。对于那些受“放水养鱼”的错误信息怀孕以及交了罚款怀孕较久的农妇来说，其生理、心理及家庭将受到极大的侵害。这一侵害之所以会发生，是因为乡镇政府领导出于名誉及升迁职位，使乡镇政府的“谋利政权经营”的破产。

    从上可以看出，由于乡镇政府角色认知的偏差而成为独立利益的集团，首先企图获益而使计划生育工作经济化，损害农民的长远整体利益，最近却由于企图避免政治利益受损却又对已受孕的农妇遭成了伤害。

    第二，角色冲突：压力型体制使得乡镇政府成为农民权益侵害的转嫁者。

    “压力型体制”是当今我国基层政治体制一个显着特征，它的直接表现就是形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”[4]，另外就是上级的人事任免权。上级政府对乡镇政府的控制使得乡镇政府在处理既是乡镇人大执行机关，又是上一级政府的行政执行机关这一两重性问题时，首先考虑的是上级行政指令的执行，而虚置乡镇人大。  在农民期望与上级政府期望的冲突中，选择的是上级政府的期望。压力型体制使得乡镇政府在角色冲突中考虑上级政府的意图而搁置农民的期望。

    在这种体制下，乡镇政府只能是被动而尴尬的，基本上没有自主权和主动性，任务刚化，也没有与上级政府讨价还价的能力。比如由于塘镇属城郊镇，各种关系以及压力使得其接受的人员相对比其它乡镇要多些。在人员严重超编、人满为患的情况下塘镇每年还不得不接纳二十多个人员，而这些都是要负担的，这些负担总得转移到农民头上。乡镇政府接受上级的压力任务，可在乡镇是无法消解的，乡镇政府不得不通过各种方式将压力转移和释放到其治下的农民头上，从而成为农民权益的转嫁者。

    在此，以塘镇的税费任务为例分析乡镇政府如何成为农民权益的转嫁者。塘镇每年都要向（县）市里按月按季交纳财税任务。该（县）市长在2003年4月30在关于乡镇财政体制改革会议上的发言所说：“不管想什幺办法，不管采取什幺措施，收入任务是铁板一块，必须按月按季完成，一个萝卜一个坑，哪个乡镇没有完成收入任务，就按体制原则扣减哪个乡镇的财力。”[5]为了完成任务，塘镇将压力转移到驻村干部村定补干部身上，并采取了一系列措施来完成任务，比如如果能完成任务就可以干部工资和应该给村组里的钱（如给农民的赔款、五保补助经费）抵任务；如果不能完成呢，那这些村干部工资、赔款什幺都被回复为没钱。同时也将一些不合政策规定的税费搭在法定的农民认可的农业税中一起收。比如税费改革后，有些费用是不能收的，但是上级仍然向乡镇政府收缴。于是今年塘镇将单独收不上的民兵费放到农业税里一起收。卫生费因在农业税已下达后才规定要交，所以塘镇领导就担心这个费就很难收。可是，没有办法，在压力型体制下，塘镇不得不违反税费改革政策，征用民兵训练费、卫生费。从中可以看出，乡镇通过驻村干部、村干部将压力转移到农民头上，从而不难理解为什幺一些收税干部的粗暴言行。

    第三，角色紧张：乡镇政府的财政状况使得乡镇政府成为农民权益保护的无为者。

    楚成亚曾经在山东的调查结果显示：农民期望村级以上政府提供的公共产品集中在四个方面：学校教育；监督村干部；社会治安；基础建设。[6]乡镇政府至少应该向农民提供服务以下公共服务：1、理论政策服务：准确及时地宣传贯彻党的方针、政策和国家的法律、法令，使农民群众理解政策、消除疑虑，熟悉法规，依法办事；2、民政民事服务：关心群众生产生活，扶持穷村组和困难户，认真做好扶贫救灾工作，引导群众共同富裕；  3、支持并组织进行农村基础设施建设；  4、文化教育服务等。无疑，这些基本的公共服务是对农民权益的建设，能够很好地维持护并能争取更多的农民的权益。

    但是乡镇负债[7]、寅吃卯粮在我国已经成为一种常态[8]。塘镇的财政负债约1761万元，工作人员在2002年有半年工资未领。为了今后财政体制的运转，2003年镇党委、镇政府研究决定规定镇机关工作人员（包括干部、职工）中集资，新分配的大中专毕业生、城镇退伍兵以及招工和录用的公务员，安排2003年开始上班的，每人集资1.5万元；在职上岗和退线休息的工作人员每人集资6000元。而集资款就用于补发机关工作人员的工资和和偿还机关工作人员在基金会兑付的集资款。而在规定的时间内未办理集资手续，则视主动下岗。[9]在财务管理上实行“以保干部、职工工资发放压倒一切”的原则。[10]从中可以看出塘镇的财政状况，为了财政的运转，不得不向干部自己强制性无息集资，把工资发放在首位。

    由于塘镇的财政状况，导致角色紧张，不能为农民权益建设提供相应的管理与服务。比如在2002年村组就有十二个请求镇给予财政支持以便于进行农村基础设施的报告。这些报告大多声称农民已经咬紧牙关集了大部分资，需要在镇里能给予一定的扶持，但是镇里根本就没有这个财力，这其中镇里只是扶持了两项，并且资金非常有限，只有一二千元。

    乡镇财政就连“喝粥财政”都难保的情况下，期望乡镇政府能为农民权益做出建设已有点不现实。如果说乡镇政府不能提供一些管理服务，是因为其能力不够，也就不能勉为其难，但是有些却是乡镇政府出于独立利益的策略考虑，能够为而不为。比如，对农民进行理论政策服务，实行选择性政策宣传。只是选择有利于乡镇的理论政策，而对于不利于乡镇利益的政策却不下达宣传，甚至隐瞒。这是对农民知情权的一种侵害。例如，税费改革中的一些政策在宣传中大打折扣，以防止农民对政策法规太熟，而不利于税费征收。 角色调适：乡镇自治
    由于乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面的原因使其从带有道义性的农民权益保护者角色变异到经纪性的农民权益的直接侵害者、转嫁者以及对农民权益建设的无为者角色。要解决这种角色差距，则要进行角色调适，或称角色校正，明确角色知觉，转换冲突结果，缓解角色紧张，使乡镇政府的角色复归。

    角色调适包括自我调适与社会调适两个方面的内容。角色验证和校正的过程是通过内部和外部标准来获得的。最经常使用的内部标准是行动者确认角色并以之进行互动。外部标准则是多种多样，但总的来说，包括重要人物、相关群体或者一般认同标准对角色的评价。[11]此内部标准相当于自我调适，而外部标准相当于社会调适。

    乡镇政府的自我调适主要在于确认角色规范，在于一种政治文化的变迁。[12]使得乡镇政府有一种文化性动力去进行主动调适，从优先于经济目标向优先于社会目标转换，实现从行政领导型向服务型的转变。[13]乡镇政府的自我调适的重点仍在于处理好自身与上级政府、农民的关系，定位好自我的角色，明确农民权益保护者角色。

    乡镇政府的角色社会调适主要在于改善条件以创造一个适合乡镇政府为农民权益维护并做出建设的社会环境，即创设好角色校正的外部标准。一是要消除压力型体制，为乡镇政府的角色消减外部阻力。消除压力型体制，重点在于改革县乡政府之间的关系，使乡镇政府面对农民的呼声，而不是对上级唯命是从。二是让农民有意识并有能力来维护自己的权力，为乡镇政府的角色调适增添压力。贺雪峰对乡村债务的调研时发现，农民上访多给乡镇政府施加压力大时，则当地的村组债务则较少，而乡镇债务较多。因此，强有力的农民行动可以弥补中央行政体制的缺陷。[14]可见，农民的权益维护力量能够阻止乡镇政府的角色变异。三在处理角色评价时，即改革完善目前的政绩评价标准，评价主体应该包括农民，而不是农民的缺场，从而为乡镇政府的角色调适提供动力。四是改革财税体制，消减乡村债务，为乡镇政府的角色调适铺设好广阔空间。减少国家依靠乡镇政府向农村的汲取，采取各种有效措施消减乡村债务，而不能让沉重的债务长久悬压于乡村社会。

    而要做到上述标准，实行乡镇自治，推行乡镇长直选，强化乡镇人大权力是现实选择。关于乡镇体制改革的方案中，主要有两种方式，一是以扩大乡镇民主为中心线索的方向；一是简化乡镇职能，减少乡镇干部，撤销乡镇政府，建立作为县政府派出机构——乡公所的方向。[15]笔者认为，在行政主导型的农村，撤消乡镇，建立乡公所容易流于失败，人员无法精减，职能无法精简。在行政主控中，压力型体制没有改变，乡公所同样要面对的角色冲突也就无法改变。在此以塘镇的乡镇撤并实践为佐证。因为乡镇撤并同样是行政主控式的被期望能够“精兵简政”。第一，塘镇由原来的两乡一办事处合并而成，合并后正式工作人员总数超过原来的总数，因为一些人员通过这一动作想方设法由集体干部转为国家干部，而为了保证合并的顺利完成，谁都没有在其中被减下来。第二，职能同样不能被简化。乡镇在管理惯习的作用下下设管理区，而管理区所辖范围就相当于原来的乡；各站所人员只不过是原来的揉和。因此，在行政主控中建立乡公所很容易流为一种“换汤不换药”。在各种政治因素下，人员无法精减，职能同样无法精简。

    而扩大乡镇民主则能消除角色知觉偏差，扭转角色冲突格局。第一，乡镇自治能阻止县政权事实上的架空乡镇政权，厘清县乡关系。乡镇与县政府之间不再是行政隶属关系，从而消除压力型体制。第二，乡镇自治比村民自治更能培养农民的民主意识和政治参与意识，从而有效的培育农民组织发育。第三，乡镇自治更能处理好角色评价体系，评价主体从上级政权转移到农民头上。第四，乡镇自治能有效的阻止上级通过压力来安置冗员，有利于实行放开手脚裁员，而不必面临一些政治压力使乡镇裁员愈减愈多的局面，从而减少财政压力，有利于消减乡镇债务。

    注释：

    塘镇，为笔者为学术研究惯例所取的一个学名，湖南中西部山区的一个城郊乡镇，总人口5.8万，2002年人均纯收入为1295元，乡镇机关工作人员258人（经委自收自支，林业、司法、国土上级收编，人员不计其内）。

    “放水养鱼”的形容说法来源于塘镇的一些应付检查式的政策文件。文件上规定严禁这样，可正好从侧面反映了现实中这种现象，事实上也是这样做的。

    由于笔者在塘镇所具有的特殊关系，乡镇干部并不忌讳我的在场，有什幺就说什幺。2003年4月底，正是结算此月任务时，29日一乡镇干部在党政办公室对于这个月只能发84%的工资后抱怨“老是到下面去抓‘大肚子’，哪有那幺多‘大肚子’？刚怀上的超生孕都罚了，要罚也要等十个月生下再罚点。除非在妇检时偷偷人工受精，到进再罚。”年轻的镇团委书记要靠驻村抓任务再能发工资，30日也在党政办苦诉“肚子”上个月都被罚了，任务完不成，这个月工资又没着落。

    笔者在塘镇经历了2003年4月人大会。在会上，一代表（某村支书）对主席台上坐的人太多提出意见。最后人大副主席下来。第二天，该支书在党政办逛逛，可是遭到人大主席等镇领导的批评，并告诫以后不要捅漏子了。可以这幺说，乡镇人大工作总是被期望达到上级的“预期的目的”。

    在2003年这些费用由塘镇所在市财政承担，由镇民政所在合适时候通知困难农户申请。

    根据2002年档案资料统计，金额为镇内工作人员透露。

    2003年5月，在下达农业税任务时，就附加了民兵训练。之所以敢加，并不担心收不上来或上告，一是因为是上面的任务，没办法，二是因为塘镇农民对政策法规不熟。平时乡镇领导也常表示农村普法的担忧，“农民都懂法知法了，以后乡镇工作任务怎幺做呢？整天都要忙于打官司了。”

    参考文献：

    [1]吴方桐：社会学教程，华中师范大学出版社，1989年7月第1版，第42-45页

    [2]唐晓腾：价值取向、利益冲突与乡村民主政治的困惑，中国农村研究网

    [3]杨善华，苏红：从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”  ——向市场经济转型背景下的乡镇政权，社会学研究，2002年第1期

    [4]荣敬本等：从压力型体制向民主合作体制的转变，中央编译出版社，1998年7月版，第28-57页

    [5]市长于乡镇财政体制改革会议发言文稿：统一思想强化责任确保我市新一轮乡镇财政体制顺利实施，2003年4月30日

    [6]楚成亚：农民公共权力观念分析，中国农村观察，2001年第6期

    [7]章敬平，章青松：两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔，中国新闻网2001年6月19日，转自搜狐网

    [8]项继权：短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑，中国农村观察，2002年第3期

    [9]塘办发[2003]1号文件：关于塘镇机关工作人员集资有关事项的规定

    [10]塘镇“财务管理办法”文件

    [11]乔纳森·特纳：社会学理论的结构，邱泽奇译，华夏出版社，2001年第1版，第50-51页

    [12]邹郡：论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政治文化变迁的解释，中国农村研究网，2003年5月1日

    [13]迟福林：加快向公共服务型政府转变——SARS危机后的我国政府改革，中国改革论坛网，2003年6月6日

    [14]贺雪峰：乡村债务，中国农村研究网，2002年9月21日

    [15]贺雪峰：乡镇体制改革的两种方式，中国农村研究网